John James Beraún Chaca
ProGobernabilidad
* Artículo publicado en el Boletín Nro. 03 de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR (Enero 2013).
Consideraciones
necesarias.
Es importante iniciar definiendo el Ordenamiento
Territorial (OT) como un “proceso integral que tiene como propósito la
organización espacial del territorio y la planificación de su ocupación
adecuada, en función de las características del medio físico y del mantenimiento del equilibrio ecológico, con el fin de propender al
mejoramiento del bienestar social y lograr el desarrollo productivo, en armonía
con el medio ambiente” (INRENA y DGMAR: 1996).
En este sentido, el proceso de OT implica tres
grandes fases: el técnico-científico (Caracterización: Diagnóstico Integral del
Territorio), el técnico-político (Planificación Territorial: Formulación del
Plan de Ordenamiento Territorial) y el técnico-administrativo (Gestión Territorial:
Implementación, Monitoreo y Retroalimentación).
Es importante precisar, asimismo, que el marco
normativo peruano contempla realizar la zonificación ecológica económica (ZEE) como
etapa previa a la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial (MINAM,
2010). En
este contexto, la zonificación ecológica económica, es concebida como la fase
de diagnóstico dentro del proceso de Ordenamiento Territorial.
Entre julio y agosto del 2012, ProGobernabilidad,
proyecto financiado por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), cuyo
objetivo es fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales del norte
del Perú para contribuir al desarrollo económico y social y reducir las desigualdades
sociales, realizó un diagnóstico del estado situacional del proceso de
Ordenamiento Territorial en Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad. Dicho
diagnóstico se realizó, en cada caso, mediante entrevistas y reuniones con
Gerentes y Sub-Gerentes de los Gobiernos Regionales, Coordinadores de Proyecto,
miembros de los equipos técnicos, actores de la sociedad civil, formulador y
evaluador del perfil de los proyectos, entre otros representantes e
instituciones. La Libertad, aún no inicia el proceso, pero cuenta con un
proyecto de inversión pública que está por ser aprobado.
Es
importante precisar que, a la fecha del diagnóstico, ninguno de los cuatro gobiernos
regionales analizados ha llegado aún a la fase del Plan de Ordenamiento
territorial. En este sentido, el diagnóstico presentado está enfocado
íntegramente a la zonificación ecológica económica.
En
esta fase, es importante considerar tres aspectos relevantes que nos permiten obtener
una radiografía de la ZEE. Por un lado, la pertinencia de la metodología; por
otro lado, el personal calificado; y, finalmente, el presupuesto asignado.
La pertinencia de la
metodología.
Considerando
que la ZEE tiene sus orígenes en la sectorial, pero funcional, ZAE
(zonificación agroecológica), esta metodología remonta su primera aplicación a la
Amazonía Sudamericana. Debido a que este tipo de espacios carece de grandes contrastes,
relieves variados y de una configuración espacial heterogénea, la metodología
de la ZEE fue plenamente aplicable a la Amazonía. Al llegar al Perú, sus
primeras incursiones metodológicas se realizaron en la zona amazónica. No
obstante, el hecho que la normativa nacional formalice legalmente su uso de
manera indistinta en la costa y la zona andina, ha generado debilidades que
deben corregirse.
En
los cuatro gobiernos regionales de nuestro estudio, los perfiles de los
proyectos de inversión pública no incluyeron el análisis de las Zonas Marino
Costeras (ZMC). La metodología oficial no la contempla. Los departamentos de
nuestro análisis son costeros y gran parte de su potencial económico se
encuentra en su ZMC.
Por
otro lado, la metodología oficial de la ZEE en el país no considera el análisis
del Subsistema Territorial Urbano-Regional, que consiste en analizar los
vínculos de la producción regional en contexto internacional, así como las
dinámicas que ellos generan en las ciudades intermedias y las tendencias de los
núcleos urbanos emergentes como resultado de estos procesos. Solamente se elabora
un submodelo de aptitud urbano-industrial, pero es insuficiente.
Asimismo,
el Subsistema Político-Institucional no está contemplado como tal en la
metodología de la ZEE. Es presentado únicamente como información descriptiva de
los actores políticos, pero no se elabora y analiza rigurosamente un mapa de
actores a escala regional y local; en el mismo sentido, no se relaciona el rol de
los actores y cómo ellos influyen en la implementación del POT. El análisis
institucional no trasciende al nivel de explicar si amerita una reingeniería y/o
reforma institucional para la aplicabilidad del POT.
Los
estudios de ZEE, materia de nuestro análisis, evidencian estos vacíos
sustanciales que urgen corregir, los cuales tienen su origen en la legislación
oficial que regula la metodología de la ZEE.
El personal calificado.
En
nuestro ámbito de estudio se ha identificado la existencia de un reducido
número de personal realmente calificado para asumir responsabilidades
específicas propias de la ZEE. Es generalizada la carencia de Edafólogos,
Hidrólogos, Geólogos, Geomorfólogos, Oceanógrafos y hasta de Especialistas en
ZEE y OT. Los profesionales que conducen la ZEE se han formado en el proceso y
mucho de los avances técnicos se han visto limitados. Por otro lado, el
abordaje de todos los temas especializados de la ZEE se han realizado mediante
consultorías; por tanto, no se garantizó el levantamiento de observaciones remitidas
por MINAM posterior a la pérdida de relación laboral de los consultores con los
gobiernos regionales.
El presupuesto asignado.
Los
casos en análisis han evidenciado tener un presupuesto insuficiente para
realizar las actividades propias de la ZEE. El desconocimiento del tema por
parte de los formuladores del perfil y de los expedientes técnicos no permitió
considerar costos reales de mercado. En el mismo sentido, no se consideró presupuesto
alguno para el análisis de la Zona Marino Costera como parte de un diagnóstico
integral del territorio. Estos vacíos económicos no han permitido lograr avances
en los tiempos esperados y con la profundidad deseada.
El
cuadro siguiente resume el avance, hasta agosto del 2012, de los gobiernos
regionales en análisis, a excepción de La Libertad que está ad-portas de
aprobar su PIP. Estos tres gobiernos regionales iniciaron un proceso de
diagnóstico integral del territorio, para planificar racionalmente el uso del
suelo y la implementación de actividades económicas. Dicho proceso se expresó
en los Proyectos de Inversión Pública denominados “Fortalecimiento de capacidades
para el Ordenamiento Territorial”. Cabe precisar que estos proyectos implicaban
realizar la ZEE y el POT en un horizonte de tres años. Ninguno logró culminar,
ni la ZEE, en dicho periodo.
Cuadro
de resumen ejecutivo: avances en materia de ZEE y POT
COMPONENTES
|
TUMBES
|
PIURA
|
LAMBAYEQUE
|
LA LIBERTAD
|
Cuenta
con Proyecto SNIP
|
SI
|
SI
|
SI
|
En formulación
|
Cuenta
con Geógrafos / Ing. Geógrafos
|
SI
|
SI
|
SI
|
NO
|
Equipo
Técnico
|
Insuficiente
|
SI
|
SI
|
NO
|
Fecha de
viabilidad del proyecto
|
dic-08
|
may-08
|
may-07
|
En formulación
|
Horizonte
temporal del proyecto
|
03 años
|
03 años
|
03 años
|
03 años
|
Avance
Técnico ZEE (%)
|
40%
|
90%
|
90%
|
0%
|
Nivel de
elaboración (ZEE)
|
Mesozonificación
|
Mesozonificación
|
Mesozonificación
|
Mesozonificación
|
Escala
de elaboración
|
1: 50 000
|
1: 100 000
|
1: 100 000
|
1: 100 000
|
Avance
(POT)
|
0%
|
0%
|
0%
|
0%
|
Coordinación
con MINAM
|
Escasa
|
Regular
|
Buena
|
Escasa
|
Apoyo de
la CI
|
NO
|
SI
|
SI
|
NO
|
Institución
CI
|
NO
|
GIZ / NCI / PB Catamayo-Chira
|
DED / GIZ
|
NO
|
TIPO de
apoyo CI
|
NO
|
Consultoría
|
Consultoría
|
NO
|
| Fuente:
Reunión con gerentes y equipo técnico de los cuatro gobiernos regionales (Julio
- Agosto, 2012). |
|
| CI:
Cooperación Internacional |
|
La
información que brinda el cuadro permite identificar variables que deben ser fortalecidos
en el proceso. A partir de ello, ProGobernabilidad ha elaborado planes de
asistencia técnica y acompañamiento para cada una de las cuatro regiones, los
cuales toman en cuenta los contextos regionales y los diferentes esfuerzos
confluyentes de la Cooperación Internacional y del Estado.
Se
ha identificado, entre otros, dos temas pendientes de gran importancia.
Por
un lado, las experiencias a nivel nacional, en particular la de estos gobiernos
regionales, han demostrado que el proceso de Ordenamiento Territorial no debe continuar
siendo considerado “proyecto”. El Ordenamiento Territorial debe ser considerado
una “actividad presupuestada” permanente, en cada gobierno regional. Ello
implica considerar el Ordenamiento Territorial como una política pública, lo
que permitiría superar muchos vacíos y errores hasta ahora frecuentes en el
proceso.
Por
otro lado, es importante revisar la metodología oficial de la ZEE y evaluar la pertinencia
de la misma para todo el Perú. Asimismo, amerita coadyuvar esfuerzos para velar
por el fortalecimiento del diagnóstico integral del territorio, la estabilidad
laboral de los equipos técnicos, el manejo técnico adecuado de los estudios y el
empoderamiento social del proceso.
