Por: John James Beraún Chaca*
Los gobiernos regionales actuales proceden estructuralmente de los departamentos de la república y desde antaño de las artificiales intendencias del virreinato que en sus funciones prácticas solo transferían a los caciques del departamento una suma de funciones que detenta el poder central, mas no la autonomía de poder regir sus propias leyes, responder sus propias necesidades y controlar sus propias dinámicas económicas.
El departamento es un término político que desde su origen, en Francia, y desde la independencia en el Perú, no designa una realidad y menos aun una unidad histórica, económica y mucho menos geográfica. El departamento en el Perú, es sobre todo una convención que no corresponde sino a una necesidad o un criterio funcional del centralismo; y por ello no se puede concebir una conformación de gobiernos regionales, como el realizado recientemente, que condene abstractamente el régimen centralista sin objetar concretamente su peculiar división territorial (Mariátegui: 1996).
En la época del Incanato y del Tahuantinsuyo la división territorial consistía en cuatro regiones administrativas: Chinchaysuyo, Collasuyo, Antisuyo y Contisuyo. Estos suyos venían a constituir los Virreinatos, que para la eficacia en la administración, estaban demarcados no según la extensión del territorio, sino respecto a la población absoluta (Espinoza, 1996: 34).
Luego de la conquista del Perú por los Españoles, la primera división política administrativa que se realizó fue en base a “Encomiendas”, que provinieron del repartimiento de la población efectuado por los conquistadores. Cada encomienda constaba de uno ó más pueblos. Los Encomenderos eran como los señores feudales en sus respectivas encomiendas, pues ejercían jurisdicción sobre los indios y sus tierras, una muestra más de que la división administrativa del país se orientó al control de la sociedad y de sus recursos. En vista de los abusos por los Españoles Encomenderos, en el territorio del Tahuantinsuyo, el gobierno centralista de Lima, reconoció los antiguos Cacicazgos del Tahuantinsuyo, llegando a cumplir el mismo rol de los Encomenderos. Las encomiendas y los cacicazgos constituyeron, pues, al principio del coloniaje, la verdadera demarcación territorial del Perú, aunque absolutamente indeterminada.
Aun en la colonia, en 1569, el Perú se dividió en Corregimientos, estos ejercían jurisdicción gobernativa sobre lo político y económico en los pueblos del territorio de su mando. Toda esta conformación de instituciones que ejerzan poder y control sobre determinado territorio contribuían desde el inicio de la colonia a fortalecer el poder centralista que hasta la actualidad resulta ser un obstáculo para el desarrollo nacional y para la distribución coherente y racional de los recursos del estado peruano. Mariategui afirmaba -en sus Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana- que: “… las formas de descentralización ensayadas en la historia de la república han adolecido del vicio original de representar una concepción y un diseño absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la práctica centralista”. (Mariategui: 115-117) Es este modelo de descentralización el que se pretende implementar bajo los denominados procesos de regionalización.
En 1784, se varió completamente esta estructura y división administrativa, se dio en el país la creación de Intendencias, subdivididas en Partidos, siendo gobernadas por los Intendentes. Este tipo de organizaciones estuvo vigente hasta los últimos tiempos del coloniaje. En la colonia aparte de las Intendencias y Partidos, existían cinco gobernaciones en el territorio peruano y uno fuera de él (Figura Nº 1).
Es bueno mencionar que en su libro “El Descentralismo”, Emilio Romero dice: “La Demarcación del Perú, al iniciarse las guerras por la Independencia, dependía del artículo 11 de la Constitución de 1812, jurada en España por Fernando VII en virtud del cual se expidió la Real Orden del 31 de Enero de 1821, que decía: “En lo tocante a las provincias de Ultramar, se formen unas Juntas encargadas de formar un plan de división política del territorio, teniendo presente: 1º… los límites naturales, ríos, montañas, etc.; 2º… que haya proporción en la extensión y distancias; 3º… se distribuya equitativamente la riqueza en todas las ramas, haciéndose discreta combinación”. (Romero, 1936: 96).
Esta propuesta planteada desde la época del virreinato surge posteriormente como una propuesta en el parlamento peruano para regionalizar el país, denotando los vagos y superfluos estudios de los que la proponen; ignorando que esta orden dada por Fernando VII buscaba centralizar todos los poderes y consolidar el control y dominio territorial en su completa magnitud. Era una propuesta que no estaba orientada al desarrollo de las provincias del interior del país, ni buscaba mejorar las condiciones de vida de la población.
Cuando se instaló el gobierno independiente, en 1821, cambió su nomenclatura y denominación, pero no varió su forma adoptada anteriormente. Se formó Departamentos de las Intendencias que erigió el coloniaje, en ellas todavía subsistían los Partidos que no era otra cosa que los antiguos corregimientos, de estos partidos se conforman lo que ahora se conoce como las provincias. En 1823, la Constitución demarcó la división territorial de la República, disponiendo en su artículo 7º que ésta se compone de departamentos, los cuales constarían de provincias y distritos, éstos últimos derivados de las antiguas parroquias. Después de la constitución no se conoce ninguna Ley, ni Decreto que determine la conformación de las provincias y los distritos; pero, estos son producto de la existencia de los “partidos”, que dieron origen a las provincias. Las Constituciones promulgadas posteriormente, la de 1828, 1856 y 1867, recogieron el tema de la descentralización, planteando la instalación de Juntas Departamentales, con alguna presencia de municipalidades. La vigencia de estos intentos de descentralización fue muy corta, justamente porque no estaban orientados a responder las necesidades sociales que se acrecentaban cada vez más y que desequilibraban a las clases que ejercían dominio en ella. En 1873 se promulga la Ley Orgánica de Municipalidades, y en 1886, se da la ley de Descentralización fiscal, reglamentada y modificada el mismo año y en 1891. Luego de 1873 hasta casi 1920, éste periodo se caracterizo por estar al amparo de la Constitución de 1860, y representar intentos de descentralización prolongada; pero siempre ésta descentralización se caracterizo por que partían de grupos políticos e intelectuales que vivían en la urbe más poblada y teóricamente desarrollada, la ciudad de Lima. Estas propuestas al ser planteadas por personas o grupos que no tienen un conocimiento elemental de la realidad al interior del país, y de los permanentes problemas que en ella se desenvuelven como: la falta de accesibilidad a los servicios, la gran desnutrición, la pobreza extrema, etc.; hacen que sean incoherentes planteamientos de formas de organización que buscan dinamizar la economía en espacios donde ni siquiera existen formas dignas de vivir.
En el Gobierno de Leguía, la Constitución de 1920, fue elaborada sin ningún interés por descentralizar el país, suprimiendo las municipalidades en el texto Constitucional. La Constitución de 1920 crea los Congresos Regionales, que desplazaron a las Juntas Departamentales, como creaciones políticas que no propiciaron la autonomía y decisión al interior de sus territorios, mas si obedecían a intereses por consolidar el dominio elitista de una clase social determinada. En 1933, en el debate de la Constitución de ese año, la minoría parlamentaria, representada por Víctor Andrés Belaúnde, planteaba que la “demarcación territorial de las regiones sobre la base de los departamentos reposaba en criterios vagos, y preferían una configuración regional bajo criterios técnicos, económicos y geográficos, compatibles con las exigencias del desarrollo regional”, señalaba que “departamentalismo”, tal como nuestros departamentos están organizados, es también centralismo”. (PCM, 2001: Mapa actual de la división político administrativa del Perú)
La Constitución de 1979, vuelve a tocar el tema de la descentralización, se define a las regiones como circunscripciones contiguas, que están integradas histórica, administrativa, económica y culturalmente. En suma, la región posee autonomía económica y administrativa. Más adelante, entre 1988 y 1989 se crearon 12 regiones, el criterio que usaron fue muy ligero, al pretender que el territorio que conforma una Región, pueda ser la unión de tres departamentos, sobre todo si no cuenta con el sustento de viabilidad técnica para el funcionamiento integral, como es la conformación de una unidad geo-económica, que les permita desarrollarse como Región (Gonzáles: 1986). En el año de 1990, después de las elecciones regionales se recorta el presupuesto a las regiones existentes en esa fecha.
Luego del 5 de abril de 1992 se suprimieron por completo las regiones. Posteriormente se crearon en cada uno de los 24 departamentos del país, los Consejos Transitorios de Administración Regional, que dejaron de existir el 2001 con la conformación de los gobiernos regionales (Figura Nº 2). Cabe recordar que antes de este último proceso se tuvo como objetivo implementar desde el gobierno la descentralización. Para ello, el Gobierno Municipal Provincial debería estar en la capacidad de asumir el rol de gestor de su ámbito territorial. Propuesta que resultó también fallida, dada su precaria consistencia estructural.
Esta son los sucesos constantes en relación a los procesos de descentralización impuestos infructuosamente desde arriba. Se trata de un permanente proceso de configuraciones y reconfiguraciones, en la división territorial que nunca acaba. Un caso ejemplar se dio en octubre del 2005. En aquella fecha se desarrolló un referéndum que buscaba la aprobación, en la conformación de 5 macro-regiones de los 26 gobiernos regionales que existen, para que constituyan la actual división política-administrativa, oficial y funcional al gobierno y a la clase dominante en el país . (Figura Nº 3)
Figura 3. Mapa de propuesta de División Regional del Perú
El departamento es un término político que desde su origen, en Francia, y desde la independencia en el Perú, no designa una realidad y menos aun una unidad histórica, económica y mucho menos geográfica. El departamento en el Perú, es sobre todo una convención que no corresponde sino a una necesidad o un criterio funcional del centralismo; y por ello no se puede concebir una conformación de gobiernos regionales, como el realizado recientemente, que condene abstractamente el régimen centralista sin objetar concretamente su peculiar división territorial (Mariátegui: 1996).
En la época del Incanato y del Tahuantinsuyo la división territorial consistía en cuatro regiones administrativas: Chinchaysuyo, Collasuyo, Antisuyo y Contisuyo. Estos suyos venían a constituir los Virreinatos, que para la eficacia en la administración, estaban demarcados no según la extensión del territorio, sino respecto a la población absoluta (Espinoza, 1996: 34).
Luego de la conquista del Perú por los Españoles, la primera división política administrativa que se realizó fue en base a “Encomiendas”, que provinieron del repartimiento de la población efectuado por los conquistadores. Cada encomienda constaba de uno ó más pueblos. Los Encomenderos eran como los señores feudales en sus respectivas encomiendas, pues ejercían jurisdicción sobre los indios y sus tierras, una muestra más de que la división administrativa del país se orientó al control de la sociedad y de sus recursos. En vista de los abusos por los Españoles Encomenderos, en el territorio del Tahuantinsuyo, el gobierno centralista de Lima, reconoció los antiguos Cacicazgos del Tahuantinsuyo, llegando a cumplir el mismo rol de los Encomenderos. Las encomiendas y los cacicazgos constituyeron, pues, al principio del coloniaje, la verdadera demarcación territorial del Perú, aunque absolutamente indeterminada.
Aun en la colonia, en 1569, el Perú se dividió en Corregimientos, estos ejercían jurisdicción gobernativa sobre lo político y económico en los pueblos del territorio de su mando. Toda esta conformación de instituciones que ejerzan poder y control sobre determinado territorio contribuían desde el inicio de la colonia a fortalecer el poder centralista que hasta la actualidad resulta ser un obstáculo para el desarrollo nacional y para la distribución coherente y racional de los recursos del estado peruano. Mariategui afirmaba -en sus Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana- que: “… las formas de descentralización ensayadas en la historia de la república han adolecido del vicio original de representar una concepción y un diseño absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la práctica centralista”. (Mariategui: 115-117) Es este modelo de descentralización el que se pretende implementar bajo los denominados procesos de regionalización.
En 1784, se varió completamente esta estructura y división administrativa, se dio en el país la creación de Intendencias, subdivididas en Partidos, siendo gobernadas por los Intendentes. Este tipo de organizaciones estuvo vigente hasta los últimos tiempos del coloniaje. En la colonia aparte de las Intendencias y Partidos, existían cinco gobernaciones en el territorio peruano y uno fuera de él (Figura Nº 1).
Es bueno mencionar que en su libro “El Descentralismo”, Emilio Romero dice: “La Demarcación del Perú, al iniciarse las guerras por la Independencia, dependía del artículo 11 de la Constitución de 1812, jurada en España por Fernando VII en virtud del cual se expidió la Real Orden del 31 de Enero de 1821, que decía: “En lo tocante a las provincias de Ultramar, se formen unas Juntas encargadas de formar un plan de división política del territorio, teniendo presente: 1º… los límites naturales, ríos, montañas, etc.; 2º… que haya proporción en la extensión y distancias; 3º… se distribuya equitativamente la riqueza en todas las ramas, haciéndose discreta combinación”. (Romero, 1936: 96).
Esta propuesta planteada desde la época del virreinato surge posteriormente como una propuesta en el parlamento peruano para regionalizar el país, denotando los vagos y superfluos estudios de los que la proponen; ignorando que esta orden dada por Fernando VII buscaba centralizar todos los poderes y consolidar el control y dominio territorial en su completa magnitud. Era una propuesta que no estaba orientada al desarrollo de las provincias del interior del país, ni buscaba mejorar las condiciones de vida de la población.
Cuando se instaló el gobierno independiente, en 1821, cambió su nomenclatura y denominación, pero no varió su forma adoptada anteriormente. Se formó Departamentos de las Intendencias que erigió el coloniaje, en ellas todavía subsistían los Partidos que no era otra cosa que los antiguos corregimientos, de estos partidos se conforman lo que ahora se conoce como las provincias. En 1823, la Constitución demarcó la división territorial de la República, disponiendo en su artículo 7º que ésta se compone de departamentos, los cuales constarían de provincias y distritos, éstos últimos derivados de las antiguas parroquias. Después de la constitución no se conoce ninguna Ley, ni Decreto que determine la conformación de las provincias y los distritos; pero, estos son producto de la existencia de los “partidos”, que dieron origen a las provincias. Las Constituciones promulgadas posteriormente, la de 1828, 1856 y 1867, recogieron el tema de la descentralización, planteando la instalación de Juntas Departamentales, con alguna presencia de municipalidades. La vigencia de estos intentos de descentralización fue muy corta, justamente porque no estaban orientados a responder las necesidades sociales que se acrecentaban cada vez más y que desequilibraban a las clases que ejercían dominio en ella. En 1873 se promulga la Ley Orgánica de Municipalidades, y en 1886, se da la ley de Descentralización fiscal, reglamentada y modificada el mismo año y en 1891. Luego de 1873 hasta casi 1920, éste periodo se caracterizo por estar al amparo de la Constitución de 1860, y representar intentos de descentralización prolongada; pero siempre ésta descentralización se caracterizo por que partían de grupos políticos e intelectuales que vivían en la urbe más poblada y teóricamente desarrollada, la ciudad de Lima. Estas propuestas al ser planteadas por personas o grupos que no tienen un conocimiento elemental de la realidad al interior del país, y de los permanentes problemas que en ella se desenvuelven como: la falta de accesibilidad a los servicios, la gran desnutrición, la pobreza extrema, etc.; hacen que sean incoherentes planteamientos de formas de organización que buscan dinamizar la economía en espacios donde ni siquiera existen formas dignas de vivir.
En el Gobierno de Leguía, la Constitución de 1920, fue elaborada sin ningún interés por descentralizar el país, suprimiendo las municipalidades en el texto Constitucional. La Constitución de 1920 crea los Congresos Regionales, que desplazaron a las Juntas Departamentales, como creaciones políticas que no propiciaron la autonomía y decisión al interior de sus territorios, mas si obedecían a intereses por consolidar el dominio elitista de una clase social determinada. En 1933, en el debate de la Constitución de ese año, la minoría parlamentaria, representada por Víctor Andrés Belaúnde, planteaba que la “demarcación territorial de las regiones sobre la base de los departamentos reposaba en criterios vagos, y preferían una configuración regional bajo criterios técnicos, económicos y geográficos, compatibles con las exigencias del desarrollo regional”, señalaba que “departamentalismo”, tal como nuestros departamentos están organizados, es también centralismo”. (PCM, 2001: Mapa actual de la división político administrativa del Perú)
La Constitución de 1979, vuelve a tocar el tema de la descentralización, se define a las regiones como circunscripciones contiguas, que están integradas histórica, administrativa, económica y culturalmente. En suma, la región posee autonomía económica y administrativa. Más adelante, entre 1988 y 1989 se crearon 12 regiones, el criterio que usaron fue muy ligero, al pretender que el territorio que conforma una Región, pueda ser la unión de tres departamentos, sobre todo si no cuenta con el sustento de viabilidad técnica para el funcionamiento integral, como es la conformación de una unidad geo-económica, que les permita desarrollarse como Región (Gonzáles: 1986). En el año de 1990, después de las elecciones regionales se recorta el presupuesto a las regiones existentes en esa fecha.
Luego del 5 de abril de 1992 se suprimieron por completo las regiones. Posteriormente se crearon en cada uno de los 24 departamentos del país, los Consejos Transitorios de Administración Regional, que dejaron de existir el 2001 con la conformación de los gobiernos regionales (Figura Nº 2). Cabe recordar que antes de este último proceso se tuvo como objetivo implementar desde el gobierno la descentralización. Para ello, el Gobierno Municipal Provincial debería estar en la capacidad de asumir el rol de gestor de su ámbito territorial. Propuesta que resultó también fallida, dada su precaria consistencia estructural.
Esta son los sucesos constantes en relación a los procesos de descentralización impuestos infructuosamente desde arriba. Se trata de un permanente proceso de configuraciones y reconfiguraciones, en la división territorial que nunca acaba. Un caso ejemplar se dio en octubre del 2005. En aquella fecha se desarrolló un referéndum que buscaba la aprobación, en la conformación de 5 macro-regiones de los 26 gobiernos regionales que existen, para que constituyan la actual división política-administrativa, oficial y funcional al gobierno y a la clase dominante en el país . (Figura Nº 3)
Figura 3. Mapa de propuesta de División Regional del Perú
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* Geógrafo de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
